Regolamenti Edilizi e Temporalizzazione dell’azione amministrativa

L’attribuzione ai Comuni dello specifico potere regolamentare in materia edilizia inizia storicamente con la Legge comunale e provinciale n. 3702 del 08/10/1859 la quale aveva riguardo solo ed esclusivamente all’ornato pubblico ed alla polizia locale.

Solo successivamente, ovvero con l’entrata in vigore della Legge n. 2248 del 20 marzo 1865, all. F, il Legislatore attribuì ai Comuni specifici poteri in materia di regolamentazione dell’attività edilizia.

In maggior dettaglio, il regolamento di attuazione alla Legge Fondamentale citata, ovvero l’R.D. n. 2321 del 8.06.1865, determinava le materie che potevano formare oggetto di regolamentazione quali: la nomina e la composizione delle commissioni edilizie; la polizia della viabilità interna al centro abitato; l’ornato; l’intonaco e la tinta della facciate e dei muri; l’altezza massima dei fabbricati; la posizione e la conservazione dei numeri civici; la posizione e la conservazione dei marciapiedi e il controllo dei lavori da farsi dai delegati del municipio al fine di constatare l’osservanza delle disposizioni legislative e regolamentari.

Con l’entrata in vigore della Legge Urbanistica n. 1150 del 17 agosto 1942, all’art. 33, si stabilì il contenuto dei regolamenti edilizi, le procedure di formazione ed approvazioni degli stessi (art. 36), nonché prescrizioni di carattere puramente procedimentali (quali, a titolo esemplificativo, le modalità di presentazione delle domande di licenza – poi permesso a costruire –, di compilazione dei progetti, etc.)

Solo con il D.P.R. 380/2001 i regolamenti edilizi sono stati oggetto di una disciplina specifica e dettagliata.

In particolare, l’art. 2, comma IV, del T.U. Edilizia stabilisce che “i comuni, nell’ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all’art. 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, disciplinano l’attività edilizia”.

Secondo il successivo art. 4, comma I, T.U. cit. “il regolamento che i comuni adottano ai sensi dell’art. 2, comma 4, deve contenere la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze”.

Tuttavia, mentre l’abrogato art. 33 della L.U. attribuiva ai Comuni, attraverso l’elencazione delle specifiche materie oggetto della sua disciplina, anche la piena competenza a regolare la materia stessa attraverso norme di carattere procedimentale, il D.P.R. n. 380/2001, all’art. 4, attribuisce ai Comuni unicamente il potere di emanare norme in materia di “modalità costruttive”.

Con ciò adombrando l’impossibilità da parte delle amministrazioni comunali di inserire tra le prescrizioni a carattere regolamentare norme che scandissero modi, termini e tempi del procedimento tanto per i singoli interventi edilizi quanto per i piani attuativi.

Ciò posto, la prima questione da esitare consiste nello stabilire la sussistenza o meno in capo alle amministrazioni comunali di specifiche funzioni amministrative in merito alla procedimentalizzazione dell’attività edilizia.

Va da subito evidenziato che ai sensi dell’art. 7 del D.lgs n. 267/2000, i Comuni sono titolari, nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto, di un potere regolamentare autonomo per le materie di loro competenza.

Ai sensi del successivo art. 13 del D.lgs n. 267/2000 spettano ai Comuni tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione del territorio comunale, principalmente per l’assetto e l’utilizzazione del territorio, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

Va, peraltro, osservato che ai sensi dell’art. 114, comma 2, della Costituzione “i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione”, con ciò consacrando l’autonomia degli enti locali attraverso i propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione (cfr. Corte costituzionale, 14 novembre 2005, n. 417; Corte costituzionale, 10 novembre 2004, n. 334; T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 04 luglio 2006, n. 943).

Peraltro, il successivo art. 118 della Costituzione, così come novellato dalla Legge Costituzionale n. 3/2001, conferma l’espressa attribuzione ai Comuni di una posizione primaria in materia di funzioni amministrative.   

Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che “in ossequio al disposto di cui all’art. 5 l. n. 142/1990 (oggi D.P.R. n. 267/2000), gli enti locali possono, nel rispetto della legge, emanare norme di natura regolamentare da applicare in sede di esame di istanze attinenti a procedimenti rimessi dalla legge alla loro competenza” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6610).

Ed ancora “il potere regolamentare degli enti locali trova fondamento nell’art. 5 l. 8 giugno 1990 n. 142 (v. ora l’art. 7 d.lg. 18 agosto 2000 n. 267) ed ancor prima copertura costituzionale nell’art. 117 cost. (come riscritto dalla riforma del titolo V della Costituzione); pertanto, anche al di là delle materie contemplate espressamente, la potestà regolamentare degli enti locali (sia pur nei limiti dettati dall’ordinamento) può spaziare oltre le materie contemplate espressamente, in considerazione della caratterizzazione degli enti locali come enti a fini generali”(cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 settembre 2004, n. 6317; Tar Toscana, Firenze, sez. I, 17 marzo 2003 n. 959).

La potestà regolamentare dei Comuni in materia edilizia, dunque, deve ritenersi espressione della più generale potestà di autonomia normativa comunale riconosciuta dagli artt. 5 e 128 della Costituzione.

Le disposizioni costituzionali e normative richiamate, a ben vedere, da un lato aprono uno spazio di libertà quanto alla disciplina delle funzioni amministrative – che devono, in ogni caso, essere definite dal potere regolamentare –, dall’altro attribuiscono ai Comuni il potere di disciplinare, all’interno dei regolamenti edilizi, le procedure autorizzative, i limiti e le forme del potere di controllo mediante definizione degli interventi che sono da considerarsi in concreto rilevanti sotto il profilo della temporaneità, consentendo agli Enti Locali di conseguire determinate finalità proprie delle funzioni ad essi attribuite (cfr. Tar Puglia, Lecce, sez. I, 13 gennaio 2003, n. 260).

Quanto alla natura del regolamento edilizio, peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire che lo stesso “esprimendo l’autonomia riconosciuta ai comuni dall’ordinamento ha natura giuridica di fonte normativa secondaria e come tale è subordinato al criterio ermeneutico della coerenza con le fonti primarie ed è applicabile ex officio dal giudice in base al principio iura novit curia”(cfr. Cons. Stato, sez. IV, 17 dicembre 2003, n. 8580, in Foro amm., CDS, 2003, 3639; Tar Sicilia, Catania, sez. I, 05 gennaio 2007, n. 7).

Ovviamente, la presenza di una completa disciplina legislativa comporta l’individuazione di limiti normativi più pregnanti rispetto alla potestà regolamentare dei Comuni ammissibile laddove non si traduca in contraddizioni evidenti “fra la norma locale e la legge”(cfr. in giurisprudenza Tar Lazio, Roma, sez. II, 17 dicembre 1975, n. 567; Tar Lazio, Roma, sez. II, 22 dicembre 1975, n. 607; Tar Lazio, Roma, sez. II, 04 febbraio 1976, n. 64; in dottrina A. Travi, Legalità delle funzioni e rapporti tra fonti nell’amministrazione locale, in Diritto Amministrativo e giustizia amministrativa nel bilancio di un decennio di giurisprudenza, a cura di Allegretti, Orsi Battaglini, Sorace, Rimini, 1987, p. 771; Nicola Assini e Pierluigi Mantini, Manuale di diritto Urbanistico, III ed. Giuffrè, 2007, p.666)

Ciò posto, e fatta questa doverosa premessa di carattere storico-giuridico, resta da stabilire se sia legittimo o meno l’inserimento da parte delle amministrazioni comunali nell’ambito dei regolamenti edilizi di prescrizioni che, in ossequio al principio della temporalizzazione dell’azione amministrativa, fissino termini ulteriori per la conclusione del procedimento con conseguente comminazione di sanzioni per il caso in cui tali termini fossero elusi dal privato richiedente.

Va al riguardo evidenziato che ai sensi dell’art. 20 TU Edilizia “La domanda per il rilascio del permesso di costruire, sottoscritta da uno dei soggetti legittimati ai sensi dell’articolo 11, va presentata allo sportello unico corredata da un’attestazione concernente il titolo di legittimazione, dagli elaborati progettuali richiesti [dal regolamento edilizio] [….]. (comma 1). “Il responsabile del procedimento, qualora ritenga che ai fini del rilascio del permesso di costruire sia necessario apportare modifiche di modesta entita’ rispetto al progetto originario, puo’, nello stesso termine di cui al comma 3, richiedere tali modifiche, illustrandone le ragioni. L’interessato si pronuncia sulla richiesta di modifica entro il termine fissato e, in caso di adesione, e’ tenuto ad integrare la documentazione nei successivi quindici giorni. La richiesta di cui al presente comma sospende, fino al relativo esito, il decorso del termine di cui al comma 3” (comma IV). “Il termine di cui al comma 3 puo’ essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano gia’ nella disponibilita’ dell’amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente. In tal caso, il termine ricomincia a decorrere dalla data di ricezione della documentazione integrativa” (comma V).

La disposizione normativa statale che scandisce, in via generale ed astratta, i termini di conclusione del procedimento.

Come si vede, l’art. 20 del D.P.R. cit. nulla dispone nella ipotesi in cui l’interessato non ottemperi, nel modo più assoluto, alla richiesta di integrazione documentale avanzata dall’amministrazione non prevedendo né un termine entro cui integrare la pratica edilizia in conformità alle richieste dell’Amministrazione, né le conseguenze che maturano nell’ipotesi in cui spirasse infruttuosamente tale termine.

Con ciò rimettendo alla discrezionalità dell’Amministrazione comunale la determinazione dell’uno e dell’altro profilo, ovviamente con la duplice direttiva, per un verso, di non ledere l’affidamento del privato (es. assegnando un termine troppo breve) e, per altro, di non paralizzare l’azione amministrativa che, comunque, deve andare avanti, essendo impensabile la sua coercizione in ragione dell’incuranza del privato.

Ed è proprio nelle maglie di tale vuoto normativo – la cui permanenza nell’ordinamento potrebbe, per tesi, legittimare la pendenza sine die del procedimento amministrativo – che si innesta la problematica circa la possibilità da parte delle amministrazioni di inserire prescrizioni regolamentari che prescrivano ipotesi decandeziali e/o archiviatorie laddove il privato ometta di integrare la documentazione afferente il rilascio del permesso a costruire.

Come chiarito, una tale prescrizione risulterebbe funzionale a soddisfare esigenze di efficienza, efficacia ed imparzialità dell’azione amministrativa e, di fatto, interverrebbe a colmare – nel rispetto della gerarchia delle fonti – una carenza normativa riconoscibile nell’art. 20 del D.P.R. 380/01 attraverso l’esaurimento, in via generale ed astratta, di quella discrezionalità rimessa dai legislatori nazionali e regionali agli Enti Locali attraverso previsioni regolamentari che impongono termini e modi entro cui integrare le pratiche edilizie; la stessa, peraltro, attuerebbe il principio di autoresponsabilità del privato, specialmente laddove egli è titolare del potere di iniziativa e di impulso della determinazione dell’amministrazione (cfr. Consiglio di Stato n. 1815 del 1995).

In tale prospettiva, ragioni di speditezza dell’azione amministrativa (cfr. sul punto T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 08 febbraio 2005, n. 883), rendono chiaramente legittime tali previsioni regolamentari in quanto sarebbe “fuori logica e in palese contrasto con elementari principi di ragionevolezza che la necessità di termini certi ed espressi per la conclusione del procedimento amministrativo costituisca un onere esclusivamente a carico dell’amministrazione e non si configuri, altresì, per il privato l’onere di leale e sollecita collaborazione all’azione della P.A., soprattutto ove questa sia finalizzata all’emanazione di un provvedimento richiesto dal medesimo e ampliativo della sua sfera giuridica”(cfr. Tar Campania, Napoli, sez. VI, 16 luglio 2008, n. 9905); le stesse, peraltro, sarebbero in linea  con il “principio di temporalizzazione dell’azione amministrativa, correttamente intesa come azione che richiede necessariamente, per la sua piena efficacia ed economicità, il concerto e la collaborazione degli amministrati”(Tar Campania, Napoli, sez. VI, 16 luglio 2008, n. 9905).

Conclusivamente, una prescrizione regolamentare che, in ossequio al principio della temporalizzazione dell’azione amministrativa, riconnetta ipotesi decandenziali a carico del privato che ometta di integrare la pratica edilizia nel termine ivi stabilito, “trova fondamento nel generale potere comunale di dettare regole di dettaglio per lo svolgimento delle procedure di sua competenza, nell’alveo delle leggi statali e regionali (art. 29, comma 2, della Legge 7 agosto 1990, n. 241) è rivolta ad evitare la pendenza a tempo indeterminato di procedure relativamente alle quali il privato non adempia ad un esigibile onere di collaborazione. Si persegue, così, il razionale obiettivo di scongiurare un vano dispendio di energie pubbliche e di dare la necessaria attenzione a pratiche realmente rispondenti ad un attuale interesse del privato. L’esigenza di speditezza dell’azione amministrativa e di certezza della relativa tempistica, da ultimo rafforzata dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, non può, infatti, gravare solo sulle spalle dell’amministrazione ma impone al privato un onere di leale e sollecita collaborazione all’efficiente dispiegarsi della procedura innescata da una sua istanza”(cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 dicembre 2009, n. 8971/2009).

Sul punto è stato chiarito che “il comune è legittimato a introdurre nel proprio ordinamento locale di settore, in quanto coerente sia con la “ratio” che con i contenuti della disciplina di principio e regionale di dettaglio, una norma secondaria nel regolamento edilizio comunale che semplifichi il procedimento amministrativo edilizio”(cfr. ex plurimis T.A.R. Lazio Latina, 12 marzo 2005, n. 305).

Trattasi di norma secondaria semplificativa del procedimento amministrativo edilizio che il Comune ha titolo ad introdurre nel proprio ordinamento locale di settore in quanto coerente sia con la ratio che con i contenuti della disciplina di principio e ragionale di dettaglio (cfr. in dottrina Giorgio Pagliari in Corso di Diritto Urbanistico, Giuffrè editore, 2002, pp. 397 e ss) e che in attuazione dell’antico brocardo diligentibus iura succurrunt, non si pone in contrasto con la disciplina statale di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, in quanto, come detto, tale ultima norma annette alla richiesta di documentazione integrativa l’effetto di interrompere il decorso del termine procedimentale ma non esclude la possibilità che i regolamenti comunali, in sede di disciplina attuativa dei procedimenti di competenza, fissino uno spazio temporale massima decorso il quale l’inerzia del privato comporti l’archiviazione della procedura in ragione del disinteresse manifestato nei fatti dall’istante.